文/ 杨乾斌

　　生产是粮食安全的根基，粮食直补的政策效应是使粮食产区农民想种粮，从而为国家粮食安全提供可靠的物质保障，但由于认识上的偏差和补贴方式不切实际，所以在我们一些粮食主产区的直补政策效应没有得到充分发挥，农民种粮积极性和政府抓粮的积极性未能充分调动起来，现根据我县粮食直补工作实际，探讨存在的一些问题。

　　我省是从2004年开始实施粮食直补政策的，我县则是按照一卡通式的操作办法，每年根据农户的原有承包面积按每亩13.5元的粮食直补补贴标准直接打入农户账户，为此，在具体操作过程中，我们发现粮食直补在补贴方式、补贴标准、补贴对象上还存在一些问题，导致粮食直补效应难以发挥，农户种粮积极性仍然没有充分的调动起来。

　　一、当前粮食直补存在的问题

　　1、按承包面积补贴，不能刺激农民多种粮

　　我县实行的粮食直补方式主要是农民承包耕地的面积进行补贴，这种不与粮食种植面积甚至是否耕种直接挂钩的补贴方式虽然操作起来较为方便，但粮食直补政策执行结果实际是“按亩分钱”、“种多种少一个样”，经初步摸底调查我县的种粮大户通过土地流转，种了土地承包户的水田，而补贴则由承包户领取，土地种粮大户还要按每亩180元左右的价格给予土地承包方。按农民承包耕地的面积补贴，致使部分农民理解为按人头发放补贴，把

　　补贴款简单理解为党和政府的关心款，与粮食种植没多少关系，不利于鼓励种粮农民生产的积极性。农民在承包耕地上无论种什么作物，甚至种树、养鱼、抛荒，都可照领粮食直补，导致原来有的产粮区农民是拿补贴不种粮，种粮者明显感到吃亏。因为种经济作物的收益一般远高于种粮食作物的收益。如此，势必挫伤种粮农民的积极性，不利于粮食种植面积的稳定和粮食生产能力的提高。

　　2、按种粮面积补贴，不能刺激农民多产粮

　　通过我们调查，有的地方也强调按农民种粮的面积发放补贴，但种一季与种双季、粗放种植与精耕细作同样得到补贴，不能体现粮食的产量、质量和管理水平的高低，粮食直补政策执行的记过是“种好种差一个样”，不利于耕地利用，也不利于推广新品种、新技术和先进经验，导致原来的产量县从双季稻改为只种一季稻，粮食产量呈下降趋势。

　　3、按既定面积补贴，不能刺激基层政府多抓粮

　　粮食直补资金额度由基层政府按照以前核定的种粮面积基数上报确定，2004年以来，一直未作调整。对县、乡政府来说，粮食直补政策执行的结果是“抓多抓少一个样”，不管粮食种了多少，上级补贴没有减少，因而缺乏抓粮的积极性。

　　4、按现行标准补贴，不能刺激基层政府和农民种粮

　　当前粮食直补绝对数额较少，占粮食价格的比重极少，起不到调动粮食生产积极性的作用，农民群众普遍反映补贴标准低，一亩田的直补还抵不上农药化肥涨价的钱。在比较效益的驱使下，一些农民放弃种粮改种经济作物，或者干脆抛荒外出务工经商，或者从事自然生产以保口粮。所以，粮食直补没有达到预期的引导效果。由于补贴标准偏低，在粮食效益仍然较低的情况下，基层政府主要考虑的是农民增收。因此，强调农业结构调整多，考虑稳定粮食种植面积就少了。

　　二、解决粮食直补问题的建议

　　1、提高对粮食直补政策的认识

　　从长远来看，作为稳定粮食种植面积和保障粮农利益，提高农民种粮积极性的粮食直补制度必将成为中国确保国家粮食安全的一项基本制度。贯彻落实中央粮食直补的政策，必须进一步增强对粮食直补“特惠制”的认识，提高执行这一政策的自觉性。

　　一是从覆盖区域看，粮食直补是“特惠制”。粮食主产区是商品粮的发源地，支持粮食主产区发展粮食生产也就奠定了国家粮食安全的物质基础。过去的情况是主产区产量越多负担就越重，产量大县就是财政穷县，粮食主产区的农民最苦、财政最穷。因此直补政策的覆盖面主要是粮食主产区。粮食直接补贴的政策效应，应道是使种粮农民增收，为产区财政减负，使产区农民想种粮，地方政策顾抓粮。

　　二是从政策目标看，粮食直补是“特惠制”。粮食是效益比较低的产品，种粮农民增收难。动用粮食风险基金直接补贴种粮农民，直接目的是补偿低效的公益产品，增加粮农收入，间接效应则是鼓励和刺激农民发展粮食生产。粮食直补是“特惠制”，不是“普惠制”，未种粮的耕地和不种粮的农户，已经在种植经济作物和调整产业结构的比较效益中获益，不应再与粮农争利。因此直接补贴的政策目标就是保护粮食生产，鼓励农民多产粮食。

　　三是从受益对象看，粮食直补是“特惠制”。直接补贴就是要把国家以粮食风险基金的形式建立起来的粮食补贴资金，由原来补贴粮食流通环节(经营者)，改为直接补贴粮食生产环节(生产者)。因此，直补的直接受益者必须是种粮农民，种粮多的多补贴，不种粮的不补贴，粮食直补不是农村的“人头福利”，也不是“按亩分钱”。

　　2、实行动态的粮食综合直补方式

　　目前实行的按农民承包耕地的面积发放补贴，我们认为脱离了改革政策的设计初衷，分散了粮食补贴的目标。而按种粮面积补贴也存在缺陷，不能体现粮食复种指数和粮食产量的高低，不能充分调动农民多产粮的积极性。

　　一是要实行综合补贴方式对直补资金实施动态管理。根据“种粮有补，不种不补，多种多补，少种少补”的政策初衷，粮食直补应以农民种粮的面积和出售粮食的数量相结合的方式进行，即在按种粮面积进行补贴的基础上，再以出售粮食的数量进行二次补贴。这种方式最大的有点是兼顾了农民种粮的积极性和售粮的积极性，出售粮食多的粮农能够得到更多的补贴，因自然灾害等原因减产的农户至少也能根据种粮面积享受到补贴。

　　二是要规范粮食补贴发放渠道和方法。各县(市)粮食行政部门根据需要发给种粮农户售粮通知书，粮食收储企业一律凭农户的售粮通知书收购。在实际发放直补款时，财政部门凭种粮面积凭证和出售粮食数量结算凭证向农户核发粮食补贴。收购结算专门凭证由财政部门统一监制，县(市)粮食行政管理部门统一印制发放，并严格管理监督凭证的领用。

　　3、逐步提高粮食直补标准

　　目前粮食直补标准过低，不能改变粮食与经济作物之间的价格悬殊，农民不会因为粮食直补而改变种植计划，结果是该种什么还种什么，基层政府对农民的弃粮行为也无能为力。在“国家要粮”与“农户要钱”之间，基层政府一方面倾向农民增收，一方面对农户的弃粮行为无计可施，唯一的手段是经济刺激。要根据国家财政的承受能力和用于直补部分的粮食风险基金数额，考虑市场粮食价格水平和农民种粮成本加适当的收益，逐年分别提高种粮面积和每50公斤商品粮的补贴标准。为充分发挥粮食风险基金的调节作用，市场粮价高，农民种粮效益号的年份可以少补；市场粮价低，农民种粮效益差的年份则多补。在提高粮食直补标准的同时，为调动主产粮区政府抓粮的积极性，要取消主产粮区因粮食风险金不足所需地方政府弥补的配套资金，其资金应由中央财政承担解决。

　　4、建立健全粮食直补监督约束机制

　　当前粮食直补政策效应尚未充分发挥，一个很重要原因就是直补的监督制约机制没有建立起来。一是要建立和完善政府监督机制。上级政府粮食部门每年要会同农业部门对种粮面积进行一次抽查，按抽查相符比率拨付本年度补贴资金。上级政府实施监督时，要建立奖惩机会，对上报数据真实的地方要给予奖励，在调查中发现上报数据与调查数据不符的，要严肃查处。二是要建立和完善粮食直补考核机制。制定粮食直补工作目标管理考核办法，明确各产粮区粮食种植面积、产量、商品粮等考核指标任务，将粮食生产责任层层分解到乡(镇)、村，将种植任务落实到农户，

　　到田地；落实粮食生产行政首长负责制，将粮食直补工作和粮食生产纳入政绩考核内容。三是要建立和完善群众监督机制，补贴发放的全过程要公开透明。各地对中央的直补政策规定，补贴的计算依据和标准，发放的方式和时间，发放到每户的补贴数额都要以村为单位及时、清楚地向广大农户张榜公布，让广大群众监督粮食直补政策的兑现，真正做到“多种多补，少种少补，不种不补”。从而达到确保农民增收，国家粮食安全的目的。